守護數位生命線：海纜安全挑戰與國家策略
台經院
2025/05/09
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海底電纜（以下簡稱海纜）是全球通訊與經濟發展不可或缺的基礎設施，承載超過95%的國際數據傳輸，包括金融交易、雲端運算及跨境網路通訊等高敏感性業務。對台灣而言，海纜不僅是維繫數位經濟的命脈，更是保障國家正常運作與社會秩序的重要關鍵。然而，隨著國際地緣政治緊張升高、區域對抗態勢日益明顯，海纜基礎設施的脆弱性正在被放大，已成為國家安全攻防的新戰場，不容輕忽。
全球目前約有530條現役海纜系統，每年平均發生150~200起故障，整體故障率約為每系統0.28~0.38次。台灣四面環海，現有14條國際海纜與10條國內海纜，99%的跨境網路傳輸仰賴這些設施。然而，審計部統計我國2019~2023年期間平均每年發生約7件海纜受損事件，2023年更創下12件新高，每系統故障率達0.5次，明顯高於全球平均。2025年截至3月底，5次海纜事件中有4次為國內海纜，光國內海纜故障率已有0.4次，國內海纜障礙率持續升高，顯示風險正在累積、迫近，亟需高度警覺與即時因應。
造成海纜損害的主因，約70~80%來自商業捕撈作業與船錨拖動，此外，設備老化、磨損、天然災害（如海底崩移、洋流與颱風等）亦是重要因素。然而，在當前國際政治氛圍下，蓄意破壞的風險亦不可輕忽。近年波羅的海與北歐多次發生疑似人為破壞海纜事件，直接影響芬蘭、瑞典、立陶宛及愛沙尼亞等國之間的數位連接。世界經濟論壇(WEF) 2025年「全球網際安全展望」報告指出，針對海纜與通訊衛星等基礎設施的國家級攻擊頻率正持續上升。這些事實突顯海纜安全早已超越基礎設施層次，成為國際競爭與非傳統安全威脅的最前線。
面對此一趨勢，國際組織與主要國家紛紛提出具體做法。歐盟執委會於2024年2月發布「強化海纜安全性與韌性之行動計畫」，從預防、偵測、應變與嚇阻四大面向提出具體策略，包括強化跨國監控能力、建立快速修復機制、推動「海纜外交」及對惡意行為採取制裁措施。美國國土安全部2024年公告「海纜安全與韌性優先政策」，重點在於建立安全供應鏈、強化公私協力並提升修復量能。日本2022年即透過「數位田園都市國家基礎設施整備計畫」，規劃三年內完成環島海纜建設，並分散登陸點，降低風險集中度。
技術層面上，國際電信聯盟(ITU)早在2018年提出「SMART Cables」倡議，主張將感測器整合入海纜系統，提供即時地震、壓力及海洋環境監測。2021年投入使用的EllaLink海纜，即結合分散式聲學感測技術，使光纖本身具備偵測功能。此外，北約(NATO)開發「Mainsail」系統，則整合自動識別系統(AIS)、衛星監控與AI預警模型，預計2025年供盟國使用。歐盟與多國也正部署無人水下載具與衛星影像監控技術，從被動修復走向主動監控與預防的新階段。
相較國際發展現況，我國雖已指定國內外海纜為關鍵基礎設施，並陸續建置自動示警與跨部會通報機制，但仍有進一步提升空間。針對台灣目前面臨的挑戰，以下為具體策略建議。
（一）即時監控預警，快速回應人為障礙事件
國際與我國近期皆有針對疑似肇事船隻的扣押及司法調查作為，我國應持續強化即時通報、主動監控與跨部會合作機制，確保於事件發生第一時間掌握態勢、執法到位，避免肇事者脫離司法管轄範圍。
（二）劃設海纜保護區，完善分級應變機制
我國現行雖有自動示警系統及海巡署低速航行船隻示警措施，但可進一步參考日本、韓國、澳大利亞經驗，劃設禁止拋錨停泊的「海纜保護區」，同時建立嚴謹分級應變程序，提升事件處置效率與精準度。
（三）強化網路韌性，多元備援再備援
主管機關應持續補助業者增建多路徑海纜，並引導與強化業界導入智慧型海纜、主動偵測與自動化控管技術。此外，應同步擴充衛星備援與微波通訊容量，落實關鍵基礎設施資安計畫，建構多層次防護體系。
（四）提升自主維修量能，參與國際維護合作
我國目前參與兩大區域性維修聯盟，由日本、韓國、新加坡等國共六艘維修船提供支援。但考量地緣風險與日益頻繁的障礙事件，對業者雖不符合經濟效益，但以國家數位韌性角度觀之，我國宜逐步建立自主修復能力，發展商業化維修機制，並強化與國際維修業者的合作關係。
（五）深化國際合作，融入區域聯防體系
美國等國家於2024年9月發表「海纜安全及韌性?紐約聯合聲明」，歐盟執委會於2025年2月發布「強化海纜安全性與韌性之行動計畫」，七大工業國集團也於3月發布「海事安全及繁榮宣言」，國際各國相繼發布聲明與行動計畫，強調跨國合作、情資共享及技術整合的重要性。我國應積極參與國際及區域交流，分享策略、研究、實務經驗、情資等，強化海纜外交，提升我國與國際海纜安全聯防效果。
海纜安全並非單一部門可以獨立因應的挑戰，而是牽動通訊、經濟、國防乃至外交層面的綜合性安全議題。當前威脅不僅限於天然災害與意外事故，更包含潛在的蓄意破壞與非傳統安全威脅。台灣身為高度仰賴國際網路連結的島國，也是亞太地區重要節點，必須正視現實，超前部署，從政策、技術、國際合作到執法行動各層面建立完備體系，才能確保國家數位命脈的安全與韌性。這不僅攸關產業競爭力，更牽動國家整體安全戰略，容不得絲毫鬆懈。
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