為什麼台美FTA前景可以期待？(風傳媒)
劉名寰
2022/07/13
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轉載自《風傳媒專欄》
象徵台美經貿關係升級的「台美21世紀貿易倡議」上月底在美國華府召開首輪會議。有別於台美既有的「貿易暨投資架構協定」（TIFA）和「經濟繁榮夥伴對話」（EPPD）等機制，「台美21世紀貿易倡議」旨在促進雙方就更廣泛的經貿議題展開合作，而我國也期待藉此新設平台，與美國完成雙邊貿易協定的簽署。
今年2月，美國白宮正式對外發布《印太戰略》，並於5月公布印太經濟架構（IPEF）首輪參與國名單，當時台灣因未在IPEF名單之列，曾在國內政壇引發議論。不過，倘若觀察美國近期在印太地區的布局脈絡則不難看出，「台美21世紀貿易倡議」實質上可視為拜登政府印太戰略架構中的一環。
從美國戰略布局的角度，台灣未納入IPEF首輪名單是美國啟動印太經濟架構不得不然的起手勢，是為了降低盟友入群疑慮的權衡作法，避免中國給這些國家扣上在兩岸議題選邊的帽子。現階段美國的盤算是：先藉由首波IPEF串連盟友，再以單邊可操作的方式，深化與台灣在IPEF的場外連結。
即便如此，國人更關心的是：台美貿易協定是否真有機會在「台美21世紀貿易倡議」架構下完成洽簽？要嘗試回答這個命題，或許可以從台美自由貿易協定（FTA）倡議的互動歷程，以及美國推動區域經貿合作的決策考量進行思考。
台美FTA倡議起源甚早，1984年美國總統雷根就曾提出美國可與台灣簽定FTA，以解決雙方的貿易逆差。而台灣積極與美國洽談FTA是在2002年之後，在此之前，台灣的首要目標是爭取加入世界貿易組織（WTO）。
台灣在2002年順利入世之後，便積極準備與美國洽談FTA，但當時美國對台美FTA的態度相對保守，主要是基於兩個考量：首先，美國認為台美FTA經濟效益有限。根據美國國際貿易調查委員會（ITC）2002年出具的評估報告，台美FTA對美國的經濟效益僅集中在農業部門和少數工業產品；其次，美國認為台灣甫加入WTO，希望台灣能先兌現入會承諾。即便當時美國國會有少數議員對台美FTA表達支持，並要求美國行政部門積極推動，可惜此倡議聲量未能獲得美國國會的普遍支持。
值得一提的是，2008年之前，兩岸尚未三通，美國當時希望台灣能先處理兩岸三通議題。事實上，早在2004年台美TIFA會談之前，台北美國商會就曾呼籲台灣開放兩岸直接交通往來，當時美國企業將台美FTA與兩岸經貿互動進行相當程度的連結，因為對美國而言，兩岸經貿攸關在台美商的直接利益。
然而，儘管2008年起兩岸經貿互動程度加深，但台美FTA推動工作仍未見有效斬獲。一則是這段期間台灣的對外貿易政策重心擺在與中國深化經貿關係，另一則是中國加入WTO之後，美國在經貿議題上對中國採取相對友善的交往態度，期待中國能實現內部經濟體制的改革，因此對台美FTA的態度相對消極。
2017年川普上台，美中競爭正式檯面化，美國自2018年起對中國加徵進口關稅，並祭出商品和科技出口管制等措施。反觀在此期間台美關係持續升溫，美國除了通過《台灣旅行法》、《亞洲再保證倡議法案》、《台灣法案》及《台灣保證法》等多項友台法案之外，也在2021年7月重啟TIFA會談，並於2020起連續兩年舉辦「台美經濟繁榮夥伴對話」（EEPD），雙方針對經濟、供應鏈、健康等議題展開合作對話，美國亦表態支持台灣參與聯合國體系。
而為尋求台美經貿關係的實質進展，我國在2021年1月有條件放寬美牛和美豬進口來回應美國長期以來對此議題的關切，加上去年年底四大公投結果台灣多數民意否決「反萊豬」進口議題，皆在向美方傳達我方期待與美國深化經貿合作的意願。
那麼，美國的態度與期待為何？話說從頭，二戰之後，美國是國際貿易體系多邊主義的主要推手，對於區域或雙邊貿易協定興趣缺缺（甚至排斥），此態度直到1980年代中期才發生轉變，主要原因有三：
首先，美國當時對於多邊貿易體系進展緩慢感到不奈，期待透過區域規模談判，給不願在多邊體系下做出讓步的成員製造壓力，此階段也是美國開啟多邊和雙邊並重的「雙軌貿易政策」時期；其次，美國希望藉由擴大貿易政策範疇，與貿易夥伴展開多元合作。例如，美國透過北美自由貿易協議（NAFTA，現已改為USMCA）深化與加拿大和墨西哥在投資規範和能源領域的合作；第三，與政治氛圍有關，冷戰期間已開發國家對開發中國家單邊讓利而不尋求互惠的作法，在國內已逐漸失去支持，美國希望藉由雙邊FTA談判，迫使開發中國家放棄保護主義。
作為全球經貿秩序的主要倡議與制定者，美國對外洽簽FTA往往帶有濃烈的戰略意涵。對美國而言，FTA不只是實現經濟目的的戰略工具，更具有外交政策的戰略意義。從經濟利益的角度，各國洽簽FTA不外乎為了追求整體經濟效率的提升，並促進與貿易對手國的經貿往來。但對美國而言，洽簽FTA除了有經濟面的考量，更有將FTA作為外交政策延伸的實質意義。例如，美國與約旦簽署FTA，即是基於地緣政治考量，目的是建立中東阿拉伯世界的盟友。
由此可知，美國對外洽簽FTA的策略思維不僅止於純粹的經濟利益，更同時帶有政治與外交的戰略意涵。在經濟面，藉由FTA削除貿易關稅障礙，可降低美國的進口價格、擴大產品出口市場，以及深化與夥伴國在不同經濟議題上的廣泛合作。在政治和外交面，FTA可作為外交政策的代理手段，有助於美國與夥伴國強化政治與安全議題的合作，並敦促夥伴國啟動經濟體制的內部改革，同時鞏固美國在不同區域的實質影響力。例如，東協在2005年至2008年逐步完成「東協加一」拼圖，美國當時即擔憂會被排除在東亞區域主義之外，遂採取「樞紐與輻條」（hub and spoke）策略，以美國為軸心，東亞國家為輪輻，目的就是希望減弱東亞經濟朝向集團化發展的趨勢，確保美國在東亞地區的影響力，美國與新加坡和韓國的FTA即是在這樣的大背景下完成簽署。
回歸主題，近年台美關係升溫，美國在防疫和維護台海安全議題上給予台灣許多支持與實質幫助，倘若台美順利簽署FTA，意味著未來雙邊經貿連結將更加緊密，同時亦可藉由FTA開啟雙方在產業經濟與科技安全等議題的合作機制。
如前所述，美國對外洽簽FTA的決策考量向來帶有經濟、政治和外交動機。台美FTA除可為雙方創造經濟利益（產業、科技、供應鏈韌性），隨著美中兩國競爭態勢從過去的隱晦模糊轉向清晰，台灣在全球關鍵科技發展與東亞地緣政治的重要性將更為凸顯，台美深化經貿合作，不僅符合美國印太戰略的總體目標，亦有利於鞏固雙邊國家安全與核心利益。
＊作者為台灣經濟研究院新興市場研究中心主任、台北大學經濟系兼任助理教授
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