台經社論

己日乃孚,革而信之
台經院

2021/05/06

行政院會已拍板成立數位發展部(以下稱數發部),業務內容將統整資訊、資安、電信、網路與傳播等五大領域暨相關前瞻型任務,定位為落實蔡總統揭示「邁向國家數位轉型」政策的專責機關,扮演國家數位發展領航者角色,最快可在2022年首季掛牌運作,主要施政重點包含:確保國家資通安全、促進數位經濟發展、加速國家數位轉型等三大任務,於此5G時代別具重要意義。

首先從5G的技術應用可知,5G就是超高速行動寬頻,可創造大流量,流量大者恆具競爭優勢;在網路流量的大數據中,如何兼顧個資與資安的前提下有效應用大數據,本質上就是數位經濟的核心價值,也是進行數位轉型的核心概念,更是資安政策的核心焦點。其次,5G就是泛用技術,可有效降低成本提高生產力及服務品質;5G催生無線大連結、萬物聯網時代的到來;未來頻譜資源需求將更為擴大、應用更為多元;5G的價值可定位在創新市場、新產業的新契機。為掌握此新契機,制度上我們需要有前瞻性與彈性戰略高度的頻譜政策主管機關,蓋無線電頻率係發展電波產業最根本的經濟資源,而頻譜資源相對不足,各國普遍存在頻寬缺口,如何有效規劃、整備充裕的頻譜資源提供產業經濟應用,攸關國家競爭優勢至巨。

2000年以降,在寬頻網路(含固網寬頻與行動寬頻)的基礎上發生數位匯流,打破電信事業與傳播事業的既有籓籬,出現跨業競爭,進而出現OTT,諸如:通訊類之Skype、LINE;視訊類之Netflix、YouTube;商務類之PayPal、Amazon;社群媒體類之Facebook、Twitter;平台類之Google、Apple等新型網路創新應用之問世。Apple市值總額已破兩兆美元,約為AT&T的十倍,GAFA等網路巨人規模驚人。相對於傳統之通訊傳播產業,OTT基本上未受到監理面之規管束縛且可提供全球規模之相關服務,一方面固然凸顯其創新應用之時代性意義;另一方面則嚴重衝擊傳統通訊傳播產業之既有市場,進而出現「數位破壞」的現象:電信事業服務營收逐年遞減、有線電視剪線潮與日俱增、數位廣告在整體媒體廣告之投放比已然超過六成,趨勢難擋。為期永續發展,傳統電信、網路與傳播三大領域必須尋求變化,數位轉型實乃當前產業發展之重要課題,勢在必行,不行則退。

前述資訊(data)、資安(cyber security)的議題,實際上都是在電信、網路和傳播的基礎上所衍生。就此觀點而言,未來數發部的成立,抑或可期待從國家通訊傳播委員會(以下稱通傳會)原初因應「數位匯流」的組織功能,進一步轉換為增進「數位轉型」功能性變化的結構改革。然而,通傳會自2006年成立以來迄今,一貫依據其組織法所賦予之「確保公平競爭與消費者權益」為施政主軸,於消費者權益之保障以及因公平競爭而達成的資費水準與網路速率等市場績效,確實名列前茅,卓有貢獻;惟就「增進5G創新應用與數位轉型」之時代性命題,則力有未逮。蓋此原非通傳會之職責任務,固不可企求,而長期以來一直存在的頻譜資源不足問題、行動空間統計之商務應用、乃至於有線電視運用數據資料精準掌握收視率等問題,始終無解,遑論數位經濟、數位轉型等前瞻性產業輔導政策之推展。

一般而言,數位經濟的概念就是運用網際網路所有經濟活動之總稱,是由OTT等網路企業所成就;網路型企業則具有規模經濟、互補性及網路效應等三大特性。為因應5G整合所有通訊網路之時代到來,國際上已見有通傳媒體跨業整合發展趨勢,旨在確保5G時代寬頻網路大流量優勢地位之策略布局,更是數位匯流下必然之整合發展趨勢。是以「數位匯流→互補整合→規模優勢」三關鍵字可作為數位經濟之特色定位,此亦係通訊傳播產業落實數位轉型不可或缺之關鍵要素,且國際上相關主管機關多以正面態度處之。因此就「增進5G創新應用與數位轉型」之政策命題而言,我們存在專責機關之制度性缺口。

我們一貫積極倡議迎向5G時代的典範轉移應引進「軟體重於硬體;制度重於技術」的策略思維,並具體提出五要建議:「要明確定位5G價值納入國家級經建戰略體系、要支持企業展開長期投資與研發的友善環境、要引導5G生態系統整合暨公私部門合作空間、要確保監理規管思維與5G的時代需求相接軌、要積極引進監理沙盒機制進行制度改革設計」,以利5G的應用服務真正能夠在「新市場、新產業的創新開發」做出貢獻,裨益我國在數位經濟發展新契機之掌握。此時此刻,欣聞數發部之拍板定案,我們願引用「己日乃孚,革而信之」來寄語期勉數發部。

原來,古人以干支紀日並賦予深意:己於天干排序第六,其下接庚、辛,意味己日已窮,窮則當變;庚辛意同「更新」,意喻改變現狀,謀求創新。是以「己日乃孚,革而信之」就是說窮則變,信孚於人之日已然到來,此時推動變革維新,容易為人們所信服,或消極接受或積極支持。從整體國家競爭優勢觀之,我們亟需發展數位經濟,積極進行數位轉型。數位經濟的核心價值是數據資料之應用;數位轉型的核心概念也是數據資料之應用;有效應用數據資料的基本前提,則是如何兼顧個資與資安的大原則而應用之。因此,當前我們亟需有統籌資通安全、數位經濟以及數位轉型的專責機關,扮演國家數位發展領航者角色。是以數發部之籌設,符合社會期待,可謂得時得宜,己日乃孚,此言得之。

至於「革而信之」,主要表現在兩個面向,首先在制度面,最大的挑戰當在於移撥業務所涉部會之配套調整,其中尤以通傳會之影響為最。因此,組織法制定作業宜公開透明,權責均衡合理,以昭公信。其次在功能面,數發部雖已明確定位資通安全(如確保數位服務安心使用等)、數位經濟(如創造軟體服務兆元產業等)、數位轉型(如深化智慧政府數位國力等)三大任務,但我們特別關心如次三項根本而具體的功能願景之提示:數發部產業政策與通傳會監理政策互補關係願景之提示(因兩部會在電信/網路/傳播領域重疊性高);中長期頻譜政策願景之提示(如頻譜整備與共用機制等);增進大數據應用願景之提示(如去識別化後可用個資等)。明確改組後兩部會互補關係的重要意義自不待言,頻譜則是攸關電信、網路、傳播暨其他電波相關產業發展最根本的經濟資源,而去識別化後可用個資問題若不正視解決,則難期待數據資料之加值應用,遑論數位經濟之發展乃至數位轉型之落實。要言之,數據資料源自於網路,去識別化後可用之個資亦屬資安政策之一環,前述三大功能願景若得昭然闡明,誠必將革而信之,大業可期。

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